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APEC蓝及其对我国大气污染治理的启示

发布时间:2021-01-21 16:51:54 阅读: 来源:铭牌厂家

APEC蓝及其对我国大气污染治理的启示

APEC蓝,是2014年的热点话题之一。“留住APEC蓝”反映了全国人民对于环保的心声,也是居民吃饱穿暖后对良好生活环境的诉求。APEC蓝的经验,给了我们治好大气污染的希望,提振了全社会的信心。这些将影响我国环保决策,影响“十三五”环境保护规划思路和重点选择。  本文在简要回顾APEC蓝及所采取的空气质量保障措施基础上,对来之不易的APEC蓝及相关问题进行了讨论,并提出对策建议。

对APEC蓝及空气保障措施的简要回顾  APEC蓝是2014年的热点话题,在2014年底《科学美国人》(中文版)、汉语盘点2014、十大流行语、2014十大气象事件等年终排名中“榜上有名”。  APEC蓝,特指在北京召开亚洲太平洋经济合作组织(APEC)第22次非正式领导人会议期间,北京市出现的蓝蓝天空。以污染程度天数表示,2014年11月1日至12日,北京空气质量为一级(优)的4天、二级(良)7天、三级(轻度污染)1天,没有四级以上天气。而此前的10月,出现四次“灰霾”;敏感人群约半个月“不宜出门”。  2014年12月17日,北京市环保局发布了APEC空气质量保障措施效果评估结果。结果显示,APEC会议期间,北京市二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)和挥发性有机物等的排放分别削减了约39.2%、49.6%、66.6%、61.6%和33.6%,平均削减50%左右。北京市细颗粒物(PM2.5)浓度为43μg/m3;PM2.5浓度削减了19.8μg/m3左右,区域污染传输的减少贡献6.8μg/m3左右。按保障措施对PM2.5下降的贡献,北京市环保局的评估给出了顺序,机动车限行与管控排在第一位,贡献了39.5%;接着是燃煤和工业企业停限产,贡献了17.5%;工地停工和道路清洁贡献了19.9%;北京市机关事业单位放假调休6天贡献了12.4%?北京市环境保护局,2014年?。  APEC蓝来之不易,是各地管理者、企业和居民共同努力的结果。首先,制定出台了《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量方案》,将北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等省(市区)确定为重点控制区,明确了一把手亲自抓、负总责;北京及周边地区发布各自的空气质量保障方案,并将任务分解到职能部门;建立了区域空气质量会商机制。最高一级空气重污染应急减排措施实施范围覆盖北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等省(市区)。会议期间,累积停产企业9298家,限产企业3900家,工地停工40000余处,日限行车辆1173万辆。加强环保监管,严格执法。环境保护部派出16个督导组,检查工业企业1286家,施工现场250处,以及秸秆、垃圾焚烧、扬尘等问题。各地出动43.4万人次,检查工业企业6.1万家,其他污染源12.3万处(雷宇等,2014年)。相关责任人受到处罚。石家庄市处理相关责任人29人,5家企业负责人和4名责任人被行政拘留,个别市长和官员被约谈。  人努力离不开天帮忙。中国气象中心的一篇文章,分析了冷空气与污染物积累的关系:2014年11月1日,随着一股冷空气的来临,雾和霾逐渐消散,空气质量变好;3日夜间至4日,受静稳天气影响空气质量指数(AQI)升高;5日,受冷空气影响白天空气质量好;7日夜间起,气象条件变差,轻度霾开始出现,即冷空气和大风驱散、稀释了污染物,冷空气进退与灰霾散聚吻合。北京污染物排放总量大,如果大气条件静稳,两三天时间空气质量就会达到中度或重度污染水平,出现灰霾天气(吴恒,2014年).  总之,正如习近平总书记2014年11月10日在APEC欢迎宴会上致辞时所说的,APEC蓝是“人努力天帮忙”的结果。11月13日《人民日报》的文章认为,是“三分天帮忙,七分人努力”。  对APEC蓝及大气污染治理的若干讨论  尽管国内外对APEC蓝的讨论很多,但一些认识仍然模糊,一些数据仍然需要深入分析,一些做法和经验仍然需要认真总结。  ——有了APEC蓝经验,也不能否认大气污染治理的艰巨性  APEC蓝使人们看到了灰霾治理的曙光,提振了信心。过去认为30年才能治好的空气污染,有人认为20年或15年的时间就能治好,因为有了APEC蓝的经验。与此同时,必须认识到大气污染防治的艰巨性和复杂性,不能盲目乐观。  做好持久战和攻坚战的准备。空气污染是“城市病”之一,发达国家的一些城市空气污染治理花了几十年时间,足以说明治理的难度。APEC会议期间实施的临时性空气污染应急措施,证明可行且是有效的;但不能由此认为只要执行清洁空气行动计划的措施,就能用比发达国家更短的时间使天变蓝,毕竟污染物排放与一国一地的发展阶段密切相关,而且要对症下药,下大力气,采用正确的思路和技术路线图。  公众科学素养迫切需要提高。“雾霾”被媒体广泛使用并被公众接受,但雾和霾不是一回事。雾是一种天气现象,当低层大气中的水汽达到饱和状态时,会出现水汽凝结物悬浮在空中的现象,气象学称之为雾。霾(也称灰霾)是人为活动排放的污染物在空气中积累的结果。最新研究发现,北京的PM2.5主要由二次污染物(二次气溶胶)构成;二次污染物又是由一次污染物在一定条件下经光合作用产生的。减少污染物排放是大气污染防治的关键。  APEC蓝的经验认识需要深化。没有人的努力,不减少污染物排放,APEC蓝不会出现,因为我国的环境承载能力已经达到或接近极限。我们要治理“霾”而不是雾,也不能满足于“大气污染靠风刮”。雾是一种自然现象,虽然影响能见度从而影响交通,但对人体健康并无大碍,而霾则不然。尽管风可以驱散和稀释污染物,但大风过后污染物还会积累,超过大气环境容量还会出现灰霾天气。因此,不能以“人努力”和“天帮忙”的“三七开”思路来部署大气污染治理。  ——汽车限行效果值得肯定,但也应更多地利用经济政策  汽车限行对北京PM2.5下降的贡献最大。这一行政性的临时性措施受到不少质疑,而采取经济政策的呼声日增,毕竟降低车辆活动强度和降低单车排放因子,均能起到降低机动车污染物排放的作用。  利用经济杠杆促进机动车污染物减排。征收汽车拥堵费和排污费,可降低机动车使用强度;避免“有钱就能浪费资源”的质疑,应出台法规禁止超大排量汽车的生产、销售和使用,使“有钱也不能浪费资源”成为价值取向,不能“有钱就任性”。同时,污染物减排措施不应伤害汽车产业的健康可持续发展。用公共财政(部分来自摆地摊人的税收)补贴买得起汽车的人的超标车淘汰,没有任何公平性。促进消费,扩大内需,是我国经济新常态下的政策导向。汽车消费是内需的重要方面,汽车产业发展可以带动几十个关联产业发展。因此,对汽车利用的政策导向应是:鼓励拥有,提高使用成本,禁止不达标车上路。对节能、新能源汽车的补贴政策,也不应长期实施,以免养成“政策依赖”。  超标车的淘汰标准应是排污达标而不是使用年限。北京有40万辆国一标准车和60万辆国二标准车。经北京环保局测算,如果全部换成国五标准车可以达到APEC会议期间机动车的减排效果。对国一、国二标准车的淘汰,应采用排放标准而不是使用年限。虽然我国汽车质量还难以“经久耐用”,但以使用年限或行驶公里数作为淘汰标准,不利于资源的可持续利用。我国一些城市实施的汽车限购、限行政策,也不利于居民平等享受发展成果,应逐步纠正。  将交通污染物减排,纳入对各级政府的统计、考核指标体系。北京市已制定将空气质量保障纳入对各级政府的考核办法,并定期公开考核结果。如果考核不合格,除对地方政府通报约谈,还将实施停止审批地方新增工业项目、对负主要责任的领导干部岗位调整、追究责任等办法。指标集成了各项工作成效,因而应该成为污染物减排的目标导向;在实施中还需要防止“数据失真”。  ——燃煤和污染型企业停限产效果明显,但不能作为常规措施  虽然关停燃煤和工业企业对APEC会议期间PM2.5下降起了很大作用,但产业结构和能源结构调整很难因人为干预在短期内见效,还应避免污染伴随产业的转移而转移。  以环境标准作为产业准入和落后淘汰“标尺”。在满足工业化和城镇化发展需求、实现区域协调发展的前提下,燃煤和污染型企业停限产应与目前实施的淘汰过剩产能、绿色转型发展等协调统筹,更多地依靠技术、标准、能效、质量等“标杆”,淘汰高能耗、重污染、低效率的技术、工艺和产品,形成企业自主创新的内生动力,形成自主知识产权和核心竞争力。  关停企业不应成为污染物减排的“常态”。任何企业的生产和运行均有一定的技术和管理规范,节日、重大活动关停企业会增加资源消耗、浪费能源、增加污染物排放,因而不应成为污染物减排的常规措施。对企业已有的清洁生产和环境保护的经验应加以总结,并推广应用。环保主管部门应当加强监督、加大惩罚力度,促进企业采取源头减量、过程控制和全生命周期管理等环保措施,减少污染物排放。应给企业更多的选择机会,避免北京在20世纪八九十年代推进锅炉“煤改油”、“煤改气”,尔后又推倒重来的现象再现。  污染不能伴随产业的转移而转移。由于地区发展差异,产业转移成为地区梯度发展的理论基础。应避免一个地方的污染型企业关了后又搬到另一个地方重新开张;如果治理赶不上污染速度,会出现“只污染不治理”问题。既应避免京津冀一体化中的污染转移,也应防止东部向中西部转移、城市向农村转移。企业转移(工厂搬迁)只有在工艺技术升级并达环境标准的前提下才能重新建设,污染随着产业转移,必然导致污染的区域蔓延。  ——区域联防联控是重要的环保措施,但不能成为推卸责任的借口  空气质量是本地污染物排放、周边地区污染物传输和气象条件共同作用的结果。北京市大气污染物源解析表明,28%-36%的污染物来自区域传输。保障北京空气质量首先是本地减排,联防联控也是必要保障;其他地区也是如此。  会商机制应持续下去。联防联控,写进了《大气污染防治行动计划》且已成为共识,APEC会议期间也有了很好的实践。APEC会议期间,由北京牵头、六省(市、区)建立的预报预警会商机制,对准确预判环境形势,及时启动或升级应急措施等发挥了重要作用。这个机制应当持续运行下去。当研判未来一段时间区域内可能发生重污染时,及时启动区域层面的预报预警,并为区域联动减排提供决策支持。  建立可持续的利益机制。我国对生态建设已经或正在建立补偿机制,享受生态服务和生态产品的地区,对生态环境建设地区给予补偿。同理,对保护环境付出额外成本的地区,享受环境效益的地区也应当给予某种形式的补偿,具体的补偿内容、形式,可由双方协商并通过契约的形式确定下来,这也是市场经济的通行做法。  区域传输不应成为推卸责任的借口。的确,污染物区域传输会影响一个地区的环境质量;但国内外的污染源解析表明,区域传输、特别是远距离传输对一个地区的环境质量影响有限,北京市区内有霾而密云的天空晴朗是常见现象;北京市内就有这样的差别,区域范围的差异更是如此。因此,应优先解决本地环境污染;治理了本地污染,才能实现天变蓝的整体环境质量改善目标。  ——环保监督执法应该常态化,并发挥环境司法作用  APEC会议期间,国家和地方的环境保护督察组,检查污染企业的污染物减排情况,约谈“不作为”官员等,成效明显。避免“既是运动员又是裁判员”的角色混乱,应清晰部门职责边界,减少权力“寻租”空间。  明晰地方环境保护部门职能定位。我国环境保护垂直管理试行多年,一些地方实行省以下垂直管理;国家建立了区域性环境督查中心。在调研中发现,一些基层环保部门人员没有编制,甚至靠企业排污费生存。排污收费是国外实施很好的环境政策,但在我国出现了两种不正常情形:一是收费单位不希望排污单位减排(因为排污多收费就多),二是排污单位没有污染物减排的积极性(因为少排了收费也不降)。这种情况必须改变。各地应确定必要的环保编制,逐步增加公共财政投入;或由上一级环保部门负责基层的督查;如果人员过多则应按国务院清查“吃空晌”部署精简人员,以提高环保行政效率。  发挥区域环境督查中心作用。新修订的《环境保护法》明确了地方政府的环境保护责任,应处理好中央政府与地方政府的关系,充分发挥地方政府的督查作用,使之责任与权利相适应。我国建立了华北、华东、华南、西北、西南、东北六个环境保护督查中心,应发挥这些区域督查中心的作用,除加强监测外,更应加强地方环境保护信息发布、执法情况督查等方面的功能。  对环保违法行为的处罚逐步实现司法化。在我国经济新常态下,对环保违法行为的处罚应当创新模式,尽可能减少行政执法和处罚的“自选动作”,而应依据最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,发挥司法部门裁定和处罚环境污染事件的作用,即环境违法行为的司法裁定和惩罚应该常态化。  对大气污染治理的启示与建议  ——若干启示  APEC蓝说明,只要采取合适措施,包括机动车减排、燃煤和污染型企业关停限产、控制工地和车辆扬尘等,可以得到我们想要的结果;换句话说,只要我们想治理好大气环境污染,就有可能使“天变蓝”。  APEC蓝的经验说明,城市“灰蒙蒙”的天空,可以采取大气污染综合治理措施,在短期内使天变蓝;“天帮忙”是APEC蓝的外部因素,没有大气污染物排放总量控制,没有污染物减排,APEC蓝只能是短暂现象。肮脏的空气不能像治理污水那样治理,只有减少向大气排放污染物,大气污染才能避免。  留住“APEC蓝”,是居民在解决温饱以后的环境诉求,是经济新常态下的环保呼声。正是有了公众的环境需求,有了公众环境保护意识的觉醒,有了公众的监督,环境保护标准才能提高,企业才能自觉采取清洁生产技术和工艺,大气污染才能得到治理;只有政府、企业和公众的联动共进,天才能“变蓝”。  出台APEC蓝的保障措施,更没有普遍意义,属于临时性、行政性措施。从全国看,需要完成我国工业化和城市化的历史任务,需要考虑经济发展和环境保护的平衡。重要的是,还可以采取更经济性、更公平性的措施。只有这样,才能实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。  ——一些建议  “十三五”环境保护规划应体现新思路新要求。在经济新常态下,应处理好目标导向与问题导向、重点突破与循序渐进、尽力而为与量力而行的关系,设定目标必须可行性,围绕目标确定重点任务;或以解决危害居民健康的重大环境问题为突破口,下大力气加以推进,避免“数字减排”。随着我国财政收入由高速增长向中低速增长的转变,应利用好PPP机制,以尽可能小的资源环境代价发展经济,以尽可能少的资金投入达到保护环境的目的。  提高认识水平。我国不能重蹈发达国家“先污染后治理”的老路;如果还靠过渡消耗资源能源、排放污染物获得GDP,不仅影响我们这代人的生存和发展环境,还将挤压子孙后代的资源和生存空间。应改变那种“重经济轻环境、重速度轻效益、重局部轻整体、重当前轻长远、重利益轻民生”的观念,转方式、调结构,推动产业绿色转型发展,只有人努力了才能天变蓝。  实行责任终身追究制度。新修订的《环境保护法》明确了按日计罚制度,让违法排污者对“污染损失”进行补偿;对造成严重后果的责任人,依法追究刑事责任。这样做可以使企业树立污染治理的主人翁意识,增强责任感。应独立进行环境监管和执法,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部,加大处罚力度,实行终身追究责任,不能把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂后,再拍屁股走人,从而解决“形象工程”、“政绩工程”以及乱作为、不作为等问题。  公众参与和行动。应加大节约资源、保护环境、可持续发展的宣传力度,并使之成为社会氛围。公众不仅参与环境保护,更应从自身做起,从小事做起,如尽可能多地绿色出行;想要生活在白云蓝天的环境里,不能出门就开车,对排放超标的车必须按规定进行检测和维护,以减少尾气排放。只有社会各界的共同努力,APEC蓝才能成为常态,生态文明新时代也才会早日来到!

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